我国通用航空产业如何“振翅高飞”：国际经验和启示
作者：赖文祺 华略智库学术交流中心研究员
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
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通用航空是除了航空运输以外的运用民用航空器进行的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。
通用航空的产业链条长，具有强大的经济带动能力，与公共运输航空并称为民用航空产业的“两翼”，是现代交通运输界公认的黄金赛道。加快通用航空产业发展，实现与公共运输航空“两翼齐飞”，具有重大的经济和战略意义。但与公共运输航空相比，我国通用航空产业发展规模较小，相对滞后。本文在总结提炼美国、巴西、澳大利亚等国通航产业发展经验的基础上，对我国加快发展通航产业提出相关建议。
总体上看，尽管受到疫情冲击，全球通航产业需求仍具有强大韧性。据美国通用航空制造商协会（GAMA）统计，2021年通用航空器出货2630架，交付总金额达216亿美元。
从地区交付结构来看，北美地区的市场需求，不论是哪种种类的通航航空器，仍然稳居第一。
从通用航空器保有量来看，全球最主要的通用航空器市场是美国、加拿大、巴西和法国，通用航空器存有量总计约为28万架，占全球比例约六成，其中仅美国就占到42%。此外意大利、德国、英国、澳大利亚的通用航空器占比也较为领先。
我国通航市场规模较小，但保持稳定增长。根据民航行业发展统计公报，2017年我国通航航空器有2297架，2020年增加至2893架。
美国、巴西、澳大利亚等国土面积较大的国家，在发展通航产业上已经取得突出成效，在空域管理、飞行时长、应用领域、人员培训等方面走在世界前列，为我国发展通航产业提供了经验借鉴。
（一）美国：通航产业的领头羊
美国在通航产业的发展上走在全球前列，不仅通用航空运营业繁荣，航空制造、销售、维修、培训等环节都十分发达，是真正的“五边形战士”。据普华永道计算，2018年，通航产业以直接和间接方式，为美国经济总共贡献了117.9万的就业岗位以及1283亿美元的GDP。
第二次世界大战后，美国大量航空器和机师进入民间和市场，形成美国通航产业发展重要的起步资源。1950~1980年，美国政府采取加大新机场建设、开放空域等措施促进通航产业发展，美国通航产业迎来快速发展阶段。1980~1999年，通航产业受挫，《通用航空振兴法》等一系列支持法案的出台和扶持，促使通用航空再次崛起，进入平稳发展阶段。
同时，通用航空器制造商也为美国垄断，各类航空器前五大制造商榜单均为美国企业。2020年前五大通航飞机制造商的合计交付量占全球市场份额62.8%。
据美国联邦航空局（FAA）的预测，美国通用航空机队及飞行小时呈增长态势，预计到2038年，美国通用航空机队数量将增至214090架、飞行小时将增至3020万小时。美国通用航空下游应用不会发生较大变化，私人飞机仍将为美国通用航空的主流。
（二）巴西：新兴经济体中通航的“一哥”
巴西国土面积与我国相近，但巴西的通航产业发展比我国发达，是世界通航产业大国，在通用航空器保有量中位居第三，年飞行小时数也在全球总飞行小时数中占有一席之地。2012~2017年间，巴西通用飞机数量年均增长率高于美、欧等传统发达国家。
巴西在通用飞机制造业、通航运营业、配套产业上均有长足发展。其中，整机制造业比较发达，以巴航工业为龙头，巴西直升机公司和Aeromot等中型企业紧随其后，满足国内市场需求之余，还大量出口。巴西航空运输业较为发达，与巴西幅员辽阔而道路运输相对落后有关。
巴西境内约有3350个通用机场，构成了高效的通用航空交通运输网，能有效满足经济发展所产生的各类客货运和飞行作业需求。公务飞行、空中出租和农林作业是目前巴西最主要的通用航空活动，其飞行小时约占巴西通用航空经营性活动的90%。此外，航空测量、航空快递、航空摄影、空中广告、气象探测、空中巡查、空中拍照、空中消防等通航活动在巴西也非常活跃，占据了余下10%的通用航空经营性活动飞行时间。巴西的机场、飞行员培训等相关配套产业也相对完善。
世界范围内的产业转移大趋势将继续，包括通航制造业在内的高端制造业由发达国家向发展中国家转移的比重逐年增加，发达国家的著名通用飞机制造商纷纷以合资或独资等方式进入新兴市场，旨在建设多种型号直升机和公务机的支持和生产中心，以满足新兴国家和全球市场的需求，这为巴西等新兴工业化国家发展通航产业注入了新动力。
（三）澳大利亚：别具一格的通航发展模式
澳大利亚地广人稀，依赖航空业进行旅客和货物运输，在工业、农业、医疗、娱乐等方面也广泛应用通用航空飞行器。澳大利亚是亚太地区最成熟的直升机市场之一，以及第二大公务机市场。据澳大利亚民用航空安全局（CASA）统计，2020年在册飞行器达15721架。根据澳大利亚机场协会的估计，全澳共有超过2000个机场，其中包括600个地方协会机场、21个私营的联邦机场，其他还有军民两用机场、空军基地、私人小型机场等。这些机场通过高度市场化的运作模式，通过收取使用费和租金维持运转和盈利。
与世界其他通航产业发达国家相比，澳大利亚本国的通航制造业薄弱，产值约为2亿美元，但通航运营业相对发达，形成了典型的以通航运营业为主体的发展模式。2010年，通航运营商已达700余家，年营业总额超过10亿美元；在2020年所有飞机类型的活动和总飞行小时中，通用航空占46.5%。
支撑通航运营的是澳大利亚成熟的培训体系和丰富的维修企业。澳大利亚全境有150余家飞行培训机构，提供休闲、专业等飞行训练，并针对需求提供特色化服务，还有380余家通航维修企业，为通航活动提供支持服务。
（一）完善便利的空域管理体系
良好的空域管理体系是促使通航产业蓬勃发展的关键。通航产业发达的国家都建立了完善便利的空域管理体系。美国和加拿大通过对空域进行划分，留出充足的空域让通航飞机能够比较便利地活动。以美国为例，美国空域分为A、B、C、D、E、G六个类型，其中E类为绝大部分低于5500米的空域，G类主要是海拔在230米至400米的空域。美国对E类和G类空域采取负面清单管理，只要不是明确管制的空域，都可以自由飞行。E类和G类空域的划分极大地促进了通航产业的发展。
此外，通航审批程序的简化让美国通航飞机从申请到起飞最快只要15分钟，此举充分放大了通航产业的商业价值。
巴西的空域管理体制与我国类似，主要由空军管理，但是巴西空军和民航各派出人员共同建立了联席办公室，从人员的早期培训开始加强双方的理解和配合，建立了比较有效的军民协同、空域共管方式，最终确保了巴西通用航空运营中对空域的有效使用和高效管理。
（二）国家层面统筹发展规划
一是统筹布局通用航空基础设施。发展领先的国家均有发达的通用机场网络以及完备的服务保障体系，实现了空域雷达全覆盖，飞行器起飞后做到能监测、受控制、有保障。截至2018年，美国、巴西、澳大利亚、加拿大分别拥有2万座、3350座、2000座、1200座通用航空机场，这离不开国家层面的统筹以及支持。
比如，美国出台国家一体化机场规划（NPIAS）等规划，将绝大部分的通用机场纳入国家机场系统，并为这些机场提供机场发展项目（AIP）的资金扶持。此外，美国航天局（NASA）牵头，与联邦航空局（FAA）、头部制造企业、研究机构联合建立“小型飞机运输系统”（Small Aircraft Transportation System, SATS），将公务飞行、私人飞行、包机飞行等活动统一纳入国家运输体系规划，大大促进了通用航空的商业化和使用率。澳大利亚出台机场本地所有计划（ALOP），为支线机场提供资金与技术赞助，保障整体的航空网络平稳运作。
二是鼓励发展通用航空制造业。巴西政府通过采购、税收优惠以及资金支持等方式，向巴航工业提供关键性扶持，尤其是在90年代末促成了该公司的私有化，最终成就了世界级的飞机制造企业。美国发布了一系列产业发展规划以及投资计划，如联邦投资计划、通用航空实验飞行计划（AGATE）、空中高速路计划（HIIS）等，通过刺激需求、鼓励研发等方式推动通航制造业的蓬勃发展。澳大利亚通过鼓励个人制造，规定业余人员建造的航空器能够获得实验型适航性证书，认可航空器制造人全权负责航空器的适航性并给予航空器维护权，促进了本地小型航空器制造业的加速发展。
（三）丰富多元的应用场景
丰富的应用场景带来大量的通航服务需求，是通航产业持续发展的必要条件。在全球通用航空服务时长结构中，大约60%是商务出行、运动娱乐、观光旅游、医疗救援等私人飞行活动。
以澳大利亚为例，前四飞行时长为高空作业、教学飞行、运动飞行（非注册航空器）以及运动和娱乐飞行（注册航空器），2020年澳大利亚通用航空飞行时长达137万小时，占总飞行时长90%以上。
在公共服务领域中，澳大利亚最具特色的是航空医疗救援服务。澳大利亚皇家飞行医生服务组织（RFDS）是著名的航空医疗救援服务机构，成立于1928年，是全世界第一个，也是世界上最大的综合性航空医疗机构。RFDS拥有23个基地、71架飞机和450名员工，提供急救服务、常规门诊、电话咨询、移动药房和航空运输等全方位服务。
相比之下，我国商务飞行时长只占3%，私人和娱乐飞行只占1%，训练飞行高达70%，工农业生产作业飞行达到26%，公共服务的航空应用不广、尚不成熟，形成鲜明对照。
目前，我国通航产业面临诸多瓶颈困难。一是行业效益不佳，整体消费市场“蛋糕”不够大，消费群体、消费习惯有待培养。二是大部分通用航空器使用率不高，实际运行的仅占在册总数的65%。三是由于通用航空的基础设施不足，尚未形成网络运营，通航载客量偏低，未能充分发挥交通属性。四是通航公共服务普及程度较低，应用主要集中在训练飞行、工农业生产作业等业务。
针对以上困难，本文将在空管领域改革、通航制造业、通航基础设施、以及通航服务等四大层面，结合通航产业领先国家的发展经验，提出对我国发展通航产业的借鉴启示。
（一）加快推进空管体制机制改革
在空域管理，世界主流的管理方式是民方管理为主、军方管理为辅的方式。例如，美国民航系统管理着85%的空域。而我国空域管理、空中交通管制等主要由军方负责，实行“军管民用”“空管空防”合一的空域管理体制。80%的空域由军方管理，剩下20%的空域才由中国民航系统管理。受此影响，通用航空适合的3000米以下低空实行了严格管制，对通航飞机和无人机飞行实行一事一报一批的审批制度，审批周期一般在一周以上，导致通用飞行器“上天难”。
建议可以探索空域军民管理的界限，逐步增加民航管理的空域比例，除明确禁止或限制的空域外，将大量的审批权限交由民航，提升通用飞行器的使用效率。同时，借鉴巴西经验，建立联席办公室，深化构建军民协同、空域共管方式。
（二）大力鼓励发展通航制造业
出台通航产业的顶层规划。以省级区域为对象，统筹谋划全域通航产业体系化发展路径，由“小而散”的无序、分散发展模式，转变为“体系化”的协同、全域发展模式，构建整机研发制造、发动机研发制造、航空材料研发制造、关键零部件制造、维护维修的通用航空装备全产业链。联动通航核心制造企业，成立行业协会，集中通航产业制造业优势资源，以通航整机为牵引促进零部件制造集群发展，加快形成零部件制造系统配套，实现集成和模块化生产。
建立产业标准和研发体系。鼓励相关部门联同行业协会和龙头企业，研究制定通航航空器设计标准、安全标准、飞行标准，构建国家级通航研发体系，支持鼓励省市建设创新平台、工程中心等创新载体，通过共享的方式，支持飞机整机与关键部件生产制造，加快提升通航制造业水平，构建完整的通航产业制造体系。
加强通航人才培养。制定财税优惠政策，鼓励职业高校和通航产业基地、服务基地合作，探索建立产学研融合的培训体系。鼓励投资主体多元化，引进海外优质航校进入中国市场，提升培训规模和质量。
（三）完善通用航空基础设施
系统建设通航基础设施。参考美国建设经验，将通航机场纳入全国交通网络的统筹考虑，建立“干线—支线—通用机场”的统一运作体系。统筹通用机场核心基础设施规划、设计与建设，建立不同层级的建设标准，鼓励地方根据自身情况建设相应标准的通航基础设施，避免过度建设与资源浪费，并对较弱的支线地区的通航机场在建设和运营上提供技术和资金扶持。
加强机场综合保障能力。根据分级管理、分类服务原则，结合不同地区通航发展的差异化需求，建立由国家级、区域级和服务站构成的低空飞行服务保障体系。按照一次规划、分步实施原则，加快建设区域信息处理系统、A类和B类飞行服务站、固定运营基地、运控中心、维修机库等基础保障设施。
（四）加快发展通航服务
普及通航公共服务。补充完善航空应急救援能力，加快空中力量在警用安防、城市服务、农林作业等公共服务领域的应用。从区域需求出发，建设具备快速响应、区域覆盖、综合救援、联动保障和高效指挥的多灾种航空应急救援体系。鼓励支持有条件的省、市将通航、无人机等公共服务纳入政府财政购买计划。
加快发展短途运输。充分挖掘商务出行、私人飞行等短途运输需求，探索建立符合短途运输标准的航线网络。将通航航线纳入公共运输航空“干支”网络，依托“干线—支线—通用机场”航线网络化，以发展通航消化支线机场运力剩余，实现支线机场与通航机场的有效互补，促进短途运输行业的快速发展。
打造通航消费热点。大力普及航空文化，提升大众认知和接受程度，培养大众的消费习惯，扩大消费群体。鼓励地方挖掘航空文旅、航空科普教育、航空消费等消费市场。支持有条件的地区加快发展与旅游景区、旅行社、度假酒店等主体联合开发模式，提高航空消费产品的市场份额。
《“十四五”民用航空发展规划》指出，“十四五”时期，民航发展处于新的历史方位，民航局将持续推动通用航空与运输航空“两翼齐飞”协调发展，各省、市也纷纷在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中对通航产业进行了重点规划和部署，中国通用航空将迎来大发展时期。
未来大众和各行业的通航飞行使用成本将大大降低，参与通航飞行的消费群体不断扩大，产业发展的内生动力得到持续激发，通航产业将实现从量到质的升级发展，让全社会共享便捷空中出行的发展红利。
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